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透過2800億元項目 分析怎樣把PPP采購做得更好

作者:王躍寧 發布于:2019-05-13 17:35:32 來源:千里马阳光彩票登录
    編者按 我國實施政府采購制度改革以來,集中采購機構操作PPP項目的情況并不多。江蘇省政府采購中心勇挑重擔,在三年多的時間里,完成了投資總額約2800億元的PPP項目,較好地完成了采購任務。更值得一提的是,該中心還在不斷實踐中積極探索,著力研究PPP采購中遇到的問題與難題,并提出解決的方法與建議。
 
    本期文章為江蘇省政府采購中心副主任王躍寧在實踐中的總結與思考。
 
    PPP項目風險系數遠大于常規項目
 
    PPP項目招標采購的社會資本大多數不僅僅只是負責出資和運維,還負責建設。PPP項目實際包含一個少則幾億,多則幾十億、幾百億的工程項目。常規項目的質疑投訴主要反映在采購需求上,PPP項目的質疑投訴主要反映在資格條件和評審因素上。
 
    常規項目合規性、合理性都比較容易判斷。PPP項目采購是一項全新的工作,資格條件和評審因素的合規性容易判斷,但合理性較難把握。如資格條件定高了,影響了合理競爭,也不利于民營企業參與,也可能會造成圍標串標;定低了又可能會造成低價惡意競爭。常規的政府采購項目,采購工作中的一些問題很快就會通過質疑、投訴反映出來,也很快會通過質疑、投訴的處理釋放掉。PPP項目采購中存在的一些問題可以說伴隨整個項目周期,如果采購工作不規范、不嚴謹,PPP項目做得越多,風險堆積就越大,有些問題,不出事則罷,一旦出事,瑕疵就有可能變成重大過失,就有可能變成失職。這就對采購代理機構的工作提出了更高的要求。
 
    對于采購代理機構來說,一要依照PPP項目采購活動的重點環節加強管理,做好流程控制;二要根據項目特點和建設運營需求,綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件,保證國有企業、民營企業、外資企業平等參與;三要根據綜合考慮社會資本競爭者的技術方案、商務報價、融資能力等因素合理設置采購評審標準,確保項目的長期穩定運營和質量效益提升;四要做好采購信息公開的公開,切實做到應公開盡公開;五要做好采購文件的歸檔工作。采購程序規范不規范、合法不合法,事中看行為,該做的有沒有做,有沒有做到位,事后看檔案,歸檔的材料中是否留有行為的軌跡,采購檔案一定要經得起歷史的檢驗。
 
    此外,要進一步加強學習,提升采購業務能力。PPP項目采購涉及面廣,不僅涉及工程,還涉及到市政交通、環境治理、教育、養老、醫療等各領域、各專業。只有對相關領域的政策法規掌握理解透徹,才有可能避免招標文件制定中出現歧視性、傾向性條款,影響社會資本平等參與,才有可能實現政府采購的公平公正。
 
    實施機構應選派好參與評審的專家
 
    項目實施機構在采購過程中要充分發揮主體責任,積極選派專業能力強、客觀公正的評審專家參與PPP項目的評審。
 
    PPP項目政府采購,采購的是“社會資本合作者”,社會資本是“物”,合作者是“人”,是“團隊”??梢運礟PP項目政府采購既是采購資本,也是采購合作者,是采購“物”與“人”的結合,是采購合作者的資本和擁有的先進技術和先進管理,是采購資本與合作者結合而提供的服務。正是由于PPP項目政府采購的標的物是社會資本合作者,使得它有別于一般的貨物和服務采購??梢運?,項目實施機構對項目的需求最為了解,對需要什么樣的社會資本合作者最為清楚。
 
    PPP項目采購不同于一般的貨物采購和工程采購,其包含著雙方的長期合作。因此,PPP項目采購的社會資本方不一定是最好的,但一定是要最適合本項目的?;謖庋目悸?,《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》明確了“評審專家可以由項目實施機構自行選定”??蠢?,PPP項目采購給了項目實施機構極大自主權。
 
    但在工作中,我們時常遇到項目實施機構為了避嫌而不積極選派評審專家,有的甚至連采購人代表都不愿意派,完全依賴于專家庫中隨機抽取的評審專家。94個項目的評審時間均沒有超過一天。在這短短的一天時間里,評審專家很難深刻理解項目需求,如何做到對投標文件作出認真研判。此外,評審專家良莠不齊,如果不能發揮專業能力,公平、公正從何而談。
 
    在PPP項目采購活動中,我們也經常糾結于評審專家是從庫里抽還是項目實施機構自行選派。從庫里抽,擔心專家的專業能力能否勝任;自行選派,又擔心結果是否公正,評審結束后是否會引來質疑。
 
    就PPP項目評審專家是抽還是派,個人認為財務專家和法律專家可以從專家庫里隨機抽取,但其他的專業評審專家應該由項目實施機構選派。
 
    從評審專家的公正性和專業性的辯證關系來看,PPP項目采購評審專家應兼具公正和專業。但如果說在專家的公正性和專家的專業性上做選擇時,我認為更應看重專家的專業性。原因是PPP項目采購中,社會資本投標文件的設計、建設、運營方案具有很強的專業性,需要評審專家極強的專業判斷能力。此外,庫內專家即使很專業,但在短時間內很難對項目有全面深刻的認識,這樣得出的評審結果表面看很公正,但實際并不公正。更何況,庫外專家也不能說就不公正,他會對他的評審結果承擔法律責任。
 
    從PPP項目如何更好地實現的“物有所值”來看,“值”包含兩層含義,一是價值,體現的方式就是社會資本的報價;二是使用價值,體現的方式就是采購人的“滿意度”。PPP項目采購的是社會資本合作者,是長期的合作伙伴。合作伙伴的選擇應該選最合適的,最好的不一定是最合適的。采購的目標應該是幫政府選擇最適合項目的社會資本合作者,既能在價值上得到體現,又能在使用價值上得到體現。
 
    建議PPP項目提倡項目實施機構推薦專家,地方政府應敢于擔當,積極推薦公正兼具專業的評審專家參與PPP項目評審。
 
    采購遇到的問題亟待完善制度解決
 
    PPP項目采購的政策法規不健全,采購中時常遇到制度障礙。目前遇到的突出問題主要有:一是“兩標”能否并為“一標”問題,即,已通過招標方式選定的社會資本方依法能夠自行建設的,是否可以不再進行招標。財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確:“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目,已經依據政府采購法選定社會資本合作方的,合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的,按照《招標投標法實施條例》第九條規定,合作方可以不再進行招標。”但《招標投標法》規定的采購方式只有兩種,一種是公開招標,另一種是邀請招標。采用競爭性磋商等其他方式選定的,是否適用上述規定。目前,有些地方對采用競爭性磋商方式的PPP項目,建設施工部分要求再次進行公開招標,否則不予備案。這也多少影響到競爭性磋商采購方式的運用。建議盡快予以明確,以有利于社會資本方的合理報價。
 
    二是社會資本方在近三年內受到較大數額??畹?,能否參與PPP項目的政府采購活動?!?a href=//www.wkmps.icu/ll/rcjd/2539166.html target=_blank class=infotextkey>政府采購法》規定,供應商參加政府采購活動前三年內,在經營活動中沒有重大違法記錄。以聯合體形式進行政府采購的,參加聯合體的供應商均應當具備該條件?!?a href=//www.wkmps.icu/ll/rcjd/2539167.html target=_blank class=infotextkey>政府采購法實施條例》就“重大違法記錄”進行了明確,重大違法記錄是指供應商因違法經營受到刑事處?;蛘咴鵒鍆2R?、吊銷許可證或者執照、較大數額??畹刃姓Ψ?。參與PPP項目采購活動的施工建設單位或因安全生產、或因污染環境等受到過較大數額??畹南窒蠼銜氈?。如果一刀切,不分緣由,則可能會影響到社會資本的參與度,削弱項目的競爭,甚至可能導致一些有實力的社會資本因此而無法參與采購活動,影響項目的實施。建議應區分緣由和性質,區別對待,不能一刀切。如是因為社會資本方因圍標串標而受到處罰,則應堅決取消其參與采購活動。
 
    三是PPP項目無法實現政府采購要求的評審專家獨立?!?a href=//www.wkmps.icu/ll/rcjd/2539167.html target=_blank class=infotextkey>政府采購法實施條例》規定,評審專家應當按照客觀、公正、審慎的原則,根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。政府采購評審專家未按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審或者泄露評審文件、評審情況的,由財政部門給予警告,并處2000元以上2萬元以下的???;影響中標、成交結果的,處2萬元以上5萬元以下的???,禁止其參加政府采購評審活動。PPP項目評審小組的專家組成既包含行業技術專家,也包含財務和法律專家。同時,評審內容也是跨行業、多方面的。評審專家無法實現政府采購法規要求的獨立評審。建議PPP項目評審允許專家充分討論,以形成較為一致的評審意見供政府選擇社會資本合作方決策參考。
 
    應更多推廣使用競爭性磋商方式
 
    采購方式的選擇與項目的性質、特點不相吻合,公開招標成為主要的采購方式。
 
    在采購活動中,首先需要根據采購項目的性質、特點及各種采購方式的適用條件選擇適當的采購方式??梢運?,大多數PPP項目,項目實施機構只有目標和大致的方案,采購需求或者說建設、運營方案是不明確、不具體、不詳盡,尤其是特色小鎮PPP項目。如某個公開招標的項目,項目實施機構與我們商量,要求在資格預審環節潛在社會資本須提交該項目的建設、運營方案,以便他們匯總提煉,形成后期招標的項目需求。這樣做既不符合政府采購有關法律的規定,也存在法律風險。這類項目如果選用公開招標方式,可以說采購方式選擇就有錯誤。
 
    《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》對PPP項目適用公開招標采購方式做出了規定。只有滿足“項目需求中的核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整”和“采購過程中項目需求不作更改”這兩個條件才適用于公開招標方式。
 
    2014 年12月31日,財政部在發布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的同時,發布了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》。在印發《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法_》通知中就明確“為了深化政府采購制度改革,適應推進政府購買服務、推廣政府和社會資本 合作(PPP)模式等工作需要,根據《中華人民共和國政府采購法》和有關法律法規,財政部制定了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》。”可以看出該采購方式是為了推進政府采購服務以及推廣PPP模式而進行的制度創新。一方面,財政部對PPP項目選用公開招標方式有限制性條件;另一方面,財政部又鼓勵或倡導PPP項目選用競爭性磋商采購方式。
 
    從目前來看,PPP項目采購,我們認為可供選擇的采購方式只有公開招標和競爭性磋商,條件特殊的也可以采用單一來源,其他采購方式基本都不適合。就PPP項目的特點看,符合公開招標條件的應該不多。PPP項目不僅僅是建設,更是運營,運營方案基本是不確定的,不同的社會資本合作方有不同的運營思路、運營方案,多數項目是需要政府在采購過程中不斷與社會資本協商確定采購需求。應該說PPP項目更適合采用競爭性磋商方式。PPP模式,就是合作模式,合作就需要溝通,需要磋商。不通過磋商,合作的基礎就難以建立。
 
    工作中我們也遇到尷尬,明明該項目適用于競爭性磋商采購方式,但項目實施機構卻不愿意采用。為什么競爭性磋商“叫好不叫座”?一是前面提到的工程建設面臨“二次招標”問題。二是磋商小組成員如果從專家庫隨機抽取,則對項目情況不甚了解;即使磋商小組由項目實施機構選派,但對社會資本方提出的有些問題,磋商小組也無法及時回答,需要地方多部門的協調一致。因此,無法做到與社會資本方真正意義上的磋商,磋商往往變成了社會資本方的“承諾”。三是項目實施機構及社會資本方對工程招投標及其方式方法比較了解,對政府采購尤其是競爭性磋商方法了解不夠。四是PPP項目磋商與常規項目的磋商不同,它應該是一個漫長的過程,磋商中的制度要求
 
    建議進一步加大競爭性磋商采購方式的宣傳力度。通過宣傳,使項目實施機構充分認識到PPP項目具有較強的公共性和公益性,在采購需求、采購方式、合同管理、履約驗收、績效評價等方面都存在著一定特殊性,需要政府與社會資本方反復溝通協商以最終明確項目需求。只有在項目需求完整、明確的基礎上實現合理報價和公平交易,才能避免交易過程中可能出現的惡性競爭,才能避免實施過程中可能出現的相互扯皮,最終實現將項目采購聚焦到“物有所值”的價值目標上來,達到“質量、價格、效率”的統一。
 
    切實提升PPP咨詢服務機構專業能力
 
    進一步發揮PPP咨詢服務機構在推動PPP規范化、高質量發展方面的作用。PPP模式的操作較為復雜,專業性很強,對于項目財務測算、風險分擔、運作方式、融資結構、回報機制等有很高的要求,這些都有賴于專業機構的專業服務。對于PPP項目來說,咨詢機構扮演著重要的角色,起著非常重要的作用??梢運?,項目的成敗,很大程度上取決于咨詢機構的專業勝任能力。當前,PPP咨詢機構良莠不齊,部分機構或從業人員缺乏服務意識、專業意識和合規意識,造成項目實施過程中問題不斷,影響項目的推進。少數咨詢機構缺乏應有的職業操守,不講原則,迎合幫助項目實施機構制定一些不合規、不合理的采購標準。
 
    建議財政部門要加強對中介咨詢機構的培訓、評價和考核,對不合格的咨詢機構要記入誠信檔案,嚴重失信的要禁入。咨詢機構自身要不斷提升咨詢能力,提供更加專業的咨詢服務,要不斷加強職業道德建設,秉公執業。
 
    項目實施機構應更重視運營能力
 
    項目實施機構過分看重社會資本方的融資能力、建設能力、施工資質,而忽視運營能力。
 
    引入PPP模式的目的不是簡單的融資,而是將其作為供給側結構性改革的重要手段,是為了提升公共服務供給的質量和效率。PPP模式的應用,應高度重視公共服務的運營機制和供給能力。財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》中要求,“不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承?;蛄硇兄付ㄉ緇嶙時痙揭醞獾牡諶匠械?rdquo;。其要義就是要求社會資本方必須承擔運營責任。
 
    工作中,我們發現有些項目實施機構對社會資本方的建設能力過于關注,而忽視運營能力,體現在招標文件上就是對社會資本方的施工資質和業績要求很高,評審分值權重很大。同時,項目合同中的績效考核過于空泛。這就使得有些項目參與投標的社會資本方多為施工企業,他們并不具備專業性的運營能力,不懂運營或者不想運營,這必將導致PPP項目的未來運營面臨很大壓力,公共服務供給效率和供給質量必然要打折扣,并最終危害社會公共利益。
 
    PPP項目的成敗很大程度上取決于社會資本方的運營能力,大力推進PPP,也是希望借助社會資本先進的運營理念和運營方式,提升公共服務的質量和效率。因此建議項目實施機構在關注社會資本方的融資能力、建設能力的同時,更要關注社會資本方的運營能力。

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